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学习研究
领导干部履行经济责任的“红线”和“底线”
2017-11-14 10:31   审核人:

领导干部履行经济责任的“红线”和“底线”

林忠华

领导干部包括地方党政领导干部,部门、单位党政领导干部、国有企业领导人员。领导干部行使职权,掌管着公共资金、国有资产、国有资源,负有经济责任。

所谓经济责任,是指领导干部在任职期间因其所任职务,依法对本地区、本部门(系统)、本单位的财政收支、财务收支以及有关经济活动应当履行的职责、义务。

“经济责任”所讲的“责任”是职责和义务的概念,主要指领导干部基于本人所担任的特定职务,管理和运用公共资金、国有资产、国有资源,以及其他经济活动时应当承担的职责和义务。“经济责任”所讲的“责任”不同于“责任追究”“责任界定”“直接责任、主管责任、领导责任”中的“责任”,这个“责任”是违法违规问题应当承担的法律后果的概念。

领导干部经济责任从法律效力上分为法定责任和约定责任。法定责任是指与特定领导职务相关的由法律、法规或相关规定明确规定的领导干部在经济工作中应承担的职责和义务。约定责任是指虽没有法律规定,但在实际经济工作中,领导干部应承担的约定职责和义务,如考核指标、目标任务等。从内容上分为经济与社会发展责任、执行经济政策责任、经济决策责任、经济管理责任、个人廉政责任等。

当前,从经济责任审计情况来看,领导干部履行经济责任总体情况是好的,但也存在一些突出问题。经济责任审计常见问题有以下方面:一是尽职履责方面:未完成工作规划、计划目标;未完成考核指标;未完成约定任务;未完成上级工作部署。二是经济决策方面:未按“三重一大”原则民主决策;决策内容违反法规政策规定;决策过程缺乏科学论证;决策后果造成损失。三是预算管理方面:预算编制不准确、不细化;不按预算批复执行预算;无预算、超预算支出;预算执行率低;混合、挪用、挤占专项资金;采购无预算或未实行政府采购程序;非税收入未纳入预算管理或未上缴财政等。四是财务管理方面:管理制度不健全、不完善;未使用公务卡结算;账外账、“小金库”;往来款反映不真实、长期不清理;将资金从零余额账户转入代管户;支出手续不规范,证明材料不完备;票据管理混乱;“三公”经费、会议费等控制不严;津贴总量申报不规范,违规发放津贴补贴等。五是资产管理方面:己使用资产未入账;已处置、调拨、捐赠资产未销账;账实不符;未建立实物资产明细账;物业出租等资产有偿使用未报批。六是廉政方面:超标准配置公务用车;超面积使用、超标准装修办公室;公款报销应由个人承担的费用;未尽到党风廉政建设第一责任人职责。

以地方党政领导干部履行经济责任为例,存在的主要问题有:一是区域(事业)发展不均衡,发展经济导致资源浪费、生态环境破坏,发展的代价太大。二是土地、环境保护、开发区、地方自定税收优惠等政策执行不到位。三是违法违规决策,违反决策程序擅自决策,盲目上项目追求政绩,造成损失浪费与国有资产流失。四是管理缺乏有效性,存在损失浪费,下属单位问题较多,行政效率与效果不佳。五是政府负债缺乏有效的管理与监控机制。六是财政管理的透明度与政府目标的实现均有差距。七是环境保护与民生问题有待改善。八是征地拆迁与补偿,城镇化与失地农民等问题有待妥善解决。

郡县治则天下安。在“四个全面”战略布局下,为推进反腐、改革、发展、法治,领导干部履行经济责任关乎国家的根基,必须高度重视,正确履行。以地方党委和政府主要领导干部为例,应履行的经济责任包括7个方面:(1)贯彻执行党和国家、上级党委和政府重大经济方针政策及决策部署(地方党委主要领导干部);贯彻执行党和国家、上级党委和政府、本级党委重大经济方针政策及决策部署(地方政府主要领导干部)。(2)遵守有关法律法规和财经纪律(地方党委和政府主要领导干部)。(3)领导地区经济工作,统筹地区经济社会发展战略和规划,以及政策措施制定(地方党委主要领导干部);地区经济社会发展战略、规划的执行,以及重大经济和社会发展事项的推动和管理。完成有关目标责任制(地方政府主要领导干部)。(4)重大经济决策(地方党委和政府主要领导干部)。(5)地区财政预算安排和重大调整,地方政府性债务的举借、用途和风险管控,自然资源资产的开发利用和保护、生态环境保护,以及改善民生,政府投资和以政府投资为主的重大项目的研究决策(地方党委主要领导干部);地区财政管理,地方政府性债务的举借、管理、使用、偿还和风险管控,国有资产的管理和使用,自然资源资产的开发利用,生态环境保护,改善民生,政府投资和以政府投资为主的重大项目的研究、决策及建设管理(地方政府主要领导干部)。(6)对党委有关工作部门管理和使用的重大专项资金的监管情况,以及厉行节约反对浪费(地方党委主要领导干部);对直接分管部门预算执行和其他财政收支、财务收支及有关经济活动的管理和监督,厉行节约反对浪费(地方政府主要领导干部)。(7)履行有关党风廉政建设第一责任人职责(地方党委和政府主要领导干部)。

领导干部依法履职和行使权力需要强化底线思维,明确遵守哪些规则,依法行政的“规矩”是哪些;实际工作中,哪些可为、哪些必为、哪些不可为;怎样看清“红线”,守住“底线”。这些都是领导干部履职尽责中必须明确的。在促进领导干部正确履行经济责任中,审计机关要力求发挥“防、治、帮”三个作用。防,即为管理者决策提供“指南针”,构筑预防失职渎职和党风廉政风险的“防护墙”。治,即化法律力量为领导者治理能力,提供管理的“金箍棒”。帮,即为改革者提供保护的“金恺甲”。

为准确界定领导干部履职情况的是与非、功与过,改革失误还是故意违纪违规,近几年中央密集出台了相关规定,这给审计机关进一步安装了“千里眼”、“透视镜”。要坚持问题导向,透过领导干部履职情况的“脑电图”、“胸透片”和“超声波”,清晰辨别有关问题是领导干部的责任,还是其他人员的责任。领导干部对违法违规问题应当承担的法律后果还要细化到直接责任、主管责任、领导责任。这种由“事”及“人”,由“权”及“责”的经济责任审计,为加强对权力的制约和监督,深化改革促进发展,正确评价使用干部发挥了重要作用。

一、领导干部在重大决策方面的“红线”

1.不经集体决策,由领导干部个人或者少数人决定重大经济事项,造成严重经济损失或者恶劣影响。7条“红线”:(1)党政机关决定“方针政策性的大事,全局性的问题”事项未经集体决策。(2)党政机关作出重大经济决策违反科学、民主的议事规则。(3)由领导干部个人,或者由少数人决定重大经济事项,或者擅自改变集体作出的重大决定。(4)决策严重失误,造成重大损失或者恶劣影响。(5)政府重大投资项目决策违反规定,项目失败,造成重大损失或者恶劣影响。(6)履行出资人职责的机构在作出国有资产的重大决定、指示前,应当报请本级人民政府批准而未报批,造成国有资产损失。(7)国有企业决定“三重一大”事项违反规定。

2.虽经集体决策,但决策程序不符合规定或者决策失误,造成严重经济损失浪费、国有资产流失或者恶劣影响。6条“红线”:(1)依法应编未编城乡规划,或者未按法定程序编制、审批、修改城乡规划,造成城市建设重大危害。(2)依法应编未编开发利用规划,环境破坏严重,事故频发,未守住环境保护“底线”。(3)生产和建设对环境有影响的项目依法应当进行环境坪估而未进行环境评估,对重要污染源、污染单位监管处置不力,环境保护责任制不落实。(4)擅自改变开发利用规划,授意或者强令对环境有影响的项目继续建设。(5)周顾国家产业结构调整政策,推进产业结构调整措施不力,高能耗、高污染、过剩产能的情况严重,严重阻滞发展。(6)盲目引进“两高一剩”项目或者企业,造成经济损失和恶劣影响。

3.不依法依规决策,决策后管理不善或者执行不力等,造成严重经济损失浪费、国有资产流失或者恶劣影响。6条“红线”:(1)违规设立各类开发区,造成土地、人才、技术、资金等建设资源严重损失浪费。(2)在开发区建设中擅自出台减免税费政策。(3)监管不力非法占地情况严重,未守住耕地保护“红线”,在上级政府有关考核中“三项指标”不合格。(4)招商引资中随意划拨土地。(5)招商引资中擅自减免土地出让金。(6)招商引资中擅自减免税收。

4.其他重大经济事项决策不当。20条“红线”:(1)脱离实际或者违规融资举债,导致政府性债务风险不可控。(2)地方政府及所属部门、社会团体违规融资。(3)地方政府及所属部门、社会团体违规将储备土地作为资产注入融资平台公司。(4)地方政府及所属部门、社会团体违规采取回购(BT)方式举借政府性债务。(5)公司、企业弄虚作假举借政府性债务。(6)融资平台公司通过不合规渠道融资。(7)融资平台公司违规承担土地储备职能并进行土地储备融资。(8)地方政府及所属部门、全额拨款事业单位违规担保。(9)地方政府违规担保承诺。(10)融资项目不符合国家相关政策。(11)债务资金违规投向“两高一剩”产业。(12)债务资金违规用于修建楼堂馆所。(13)未按规定用途使用政府性债务资金。(14)贷款资金违规用作项目资本金。(巧)将政府办公楼、学校、医院、公园等公益性资产作为资本注入融资平台公司。(16)违规承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债的资金来源。(17)承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司违规继续融资。(18)违反禁令,新建或者豪华装修楼堂馆所。(19)违反禁令,超标准兴建办公楼。(20)违反禁令,超标准配备、使用办公用房。

二、领导干部在执行土地、环境保护、民生政策方面的“红线”

1.不经法定程序出让转让土地使用权,违规改变土地用途,违规低价出让土地使用权,违规调整容积率,违规减免或者返还土地出让金。7条“红线”:(1)不经法定程序出让转让土地使用权。(2)违规将农用地转为建设用地。(3)工业用地未采用招标拍卖挂牌方式出让。(4)应当招标拍卖挂牌出让而协议出让国有建设用地使用权。(5)违规低价出让土地。(6)违反规定插手干预土地使用权出让,要求返还土地出让金。(7)违规调整容积率。

2.违规进行环境评价、审批,违规新建高能耗、高污染项目,不按照规定淘汰落后产能,不按照规定对严重污染环境的单位进行处置。10条“红线”:(1)违规进行环境评价,或者违规组织建设项目开工建设。(2)违规对影响环境的建设项目进行审批。(3)违规新建、审批“两高一剩”项目。(4)不按照规定对污染环境严重的单位进行处置。(5)挤占、挪用、坐支排污费。(6)截留、挤占和挪用中央农村环境保护专项资金。(7)违规使用中央“以奖促治”农村环境保护专项资金。(8)违规使用中央“以奖代补”农村环境保护专项资金。(9)挤占、截留、挪用中央财政主要污染物减排专项资金。(10)挤占、挪用江河湖泊生态环境保护项目资金。

3.义务教育、科技以及农业总投入未达到“三个法定增长”要求,计提教育、农业、水利、保障性安居工程等资金不达标,挤占挪用社会保障、抢险救灾等资金。19条“红线”:(1)截留、挤占、挪用、拆借、套取或者骗取社会保障资金或者物资。(2)挤占、挪用新型农村社会养老保险基金、基本医疗保险基金、失业保险基金、就业专项资金等。(3)截留、挪用、拆借住房公积金。(4)缴存职工住房公积金月工资基数低于或者高于国家规定。(5)缴存职工住房公积金比例低于或者高于国家规定。(6)企业年金缴费低于或者高于国家规定。(7)机关事业单位职业年金缴费低于或者高于国家规定。(8)财政承担的义务教育资金未达到国家规定的增长要求。(9)财政用于科学技术经费的增长幅度低于财政经常性收入的增长幅度。(10)农业总投入增长幅度低于财政经常性收入增长幅度。(11)从土地出让收益中计提教育资金的比例未达到10%。(12)土地出让金用于农业土地开发的比例低于土地出让平均纯收益的15%。(13)从土地出让收益中计提保障性安居工程资金比例低于10%。(14)从土地出让收益中计提农田水利建设资金比例低于10%。(15)挤占、挪用财政扶贫资金、房屋拆迁补偿款、社会福利基金、社会救助资金、抚恤优待经费、城市居民最低生活保障金、救灾捐赠款物、中小学布局调整专项资金、科技惠民计划专项经费、科技富民强县专项行动计划资金、全国文化信息资源共享工程专项资金、中央补助地方博物馆和纪念馆免费开放专项资金、中央补助地方美术馆公共图书馆文化馆(站)免费开放专项资金、中央补助地方卫生事业专项资金、疾病应急救助基金等。(16)截留、挪用土地安置补偿资金、民政救济资金、财政性科学技术资金等。(17)截留、挤占、挪用城市医疗救助基金、农村医疗救助基金、农村低保资金、自然灾害生活救助资金、城市义务教育经费、城市社区基本公共卫生服务项目专项补助资金等。(18)挪用住宅专项维修资金。(19)违规使用科技项目资金、课题项目资金。

4.其他执行国家法律、法规和经济政策不当。6条“红线”:(l)挤占、截留、挪用农业财政资金、农业基本建设资金、林业生态工程建设资金、森林防火项目资金、水利基本建设资金等。(2)挤占、挪用农作物良种推广项目资金、现代农业生产发展资金、中央财政农业科技推广示范项目资金、中央财政农业生产防灾救灾资金、林业事业费、河道工程修建维护管理费、特大防汛抗早补助费等。(3)截留或挪用育林基金。(4)未按规定筹集水利建设基金。(5)侵占、截留、挪用水利建设基金。(6)滞留、截留、挪用应当上缴的水土保持补偿费。

三、领导干部在政府投资项目与基本建设管理方面的“红线”

1.不履行国家基本建设项目审批和竣工验收程序。11条“红线”:(1)不履行国家基本建设项目新开工审批程序规定。(2)违反建设项目用地预审相关规定。(3)未按规定办理建设项目环境影响报批手续。(4)以化整为零、提供虚假资料等不正当手段取得项目审批等文件。(5)未批先建。(6)未按规定办理相关手续擅自开工。(7)有关部门超越规定审批权限审批建设项目。(8)有关部门降低标准批准建设项目。(9)以会议纪要等形式代替项目建设审批程序。(10)建设项目不符合国家和地方有关规划、产止政策、环境保护等市场准入条件,擅自开工建设的。(11)不履行国家基本建设项目竣工验收程序。

2.不按照批准的标准和规模建设,边勘察、边设计、边施工,造成投资严重超概算,增加项目投资支出。4条“红线”:(1)不按照批准的标准和规模建设。(2)边勘察、边设计、边施工。(3)项目建设严重超概算。(4)项目初步设计概算投资控制不严,投资超过10%及以上未重新审批。

3.不按照国家规定招标,或者以其他方式规避招标。4条“红线”:(l)不按照国家规定招标。(2)将依法必须进行招标的项目化整为零或者以其他任何方式规避招标。(3)项目和设备材料采购等未按规定招标。(4)利用划分标段规避招标。

4.不按照招标投标结果签订合同,违规进行设计变更,多计多付工程价款,造成国家建设资金严重流失或者损失浪费。7条“红线”:(1)不按照招标投标结果签订合同。(2)违规进行设计变更。(3)多计多付工程价款。(4)建设单位已列支项目代建管理费,再重复列支建设单位管理费。(5)管理费超支,业务招待费支出超过建设单位管理费总额的10%。(6)多支付工程勘察费、设计费。(7)虚列投资完成额。

5.不履行或者不正确履行项目管理职责,造成施工单位转包或者违法分包工程、不按照设计施工,导致工程存在质量隐患、发生安全事故或者国家建设资金严重流失。8条“红线”:(1)建设单位将工程发包给不具有相应资质等级的单位。(2)将工程发包给不具有相应资质等级的单位勘察、设计。(3)将工程发包给不具有相应资质等级的施工单位施工。(4)将工程委托给不具有相应资质等级的单位进行工程监理。(5)建设单位将工程肢解发包,施工单位转包、分包工程损害工程质量。(6)建设单位不履行项目管理职责,未按规定实行工程监理。(7)建设单位或者代建单位不正确履行项目管理职责,工程质量检测存在漏洞。(8)未及时办理竣工决算。

四、领导干部在财政收支、财务收支管理方面的的“红线”

1.违规应征未征财政收入,违规先征后返财政收入,隐瞒、截留、挪用、坐支、转移财政收入。13条“红线”:(l)应征未征财政收入。(2)应征未征税收收入。(3)擅自设立行政事业性收费、基金和罚没收入等非税收入,以及应收未收行政性收费、基金和罚没收入等非税收入。(4)应征未征其他财政收入。(5)违规先征后返财政收入。(6)自定政策先征后返税收收入。(7)自定政策先征后返土地出让金等非税收入。(8)自定政策向行政机关返还或者变相返还实施行政许可所收取的费用。(9)自定政策向行政执法机关返还或者变相返还实施行政处罚的罚没收入款项。(10)违规退税。(11)隐瞒、截留、挪用、坐支、转移财政收入。(12)将预算收入存入财政专户或国库外设立的银行账户。(13)擅自动用国库库款或者财政专户资金。

2.违规支出财政资金,滞留、截留、挤占、挪用专项财政资金。3条“红线”:(1)违规支出财政资金,扩大开支范围、提高开支标准。(2)财政部门、主管部门滞留、截留、挤占、挪用应当下拔的财政专项资金。(3)财政部门、主管部门、项目执行单位、有关责任人滞留、截留、挤占、挪用、克扣涉及民生的财政专项资金。

3.违规进行政府采购。8条“红线”:(})违反政府采购管理规定,未编制政府采购预算。(2)无预算进行政府采购。(3)应当集中采购项目而自行采购。(4)规避公开招标采购。(5)未经批准或采取“化整为零”方式,将应进行招标采购项目变为其他采购方式。(6)擅自提高政府采购标准。(7)委托不具备政府采购业务代理资格的机构办理采购事务。(8)隐匿、销毁、伪造、变造采购文件。

4.不经批准设立银行账户,私存私放财政资金和其他公款。3条“红线”:(1)不经批准设立银行账户,或者多头开立单位基本银行账户。(2)违规在国有或国家控股银行以外的银行开立银行账户。(3)设立“小金库”及私存私放财政资金和其他公款。

5.违规处置国有资产,不按照规定上缴、截留、挪用国有资产收益。5条“红线”:(l)行政事业单位未经批准出租、出借国有资产。(2)行政事业单位擅自处置国有资产。(3)行政事业单位出租、出借国有资产收益应上缴未上缴财政。(4)行政事业单位处置国有资产的变价收入和残值收入未上缴国库。(5)行政单位用占有、使用的国有资产对外投资或举办经济实体。

6.自行或者授意、指使、强令他人伪造、变造、违规销毁会计资料,提供虚假财政、财务会计报告。3条“红线”:(1)自行或者授意、指使、强令他人伪造、变造、违规销毁会计资料,提供虚假财政、财务会计报告。(2)涉嫌隐匿、故意销毁会计凭证、会计账簿、财务会计报告。(3)向不同使用者提供编制依据不同的财务会计报告。

7.其他财政收支、财务收支管理监督不当。5条“红线”:(1)虚开增值税专用发票或者虚开用于骗取出口退税、抵扣税款的其他发票。(2)依法必须进行招标的项目而不招标。(3)招标人违法泄漏招标秘密。(4)招标人违法进行实质性谈判。(5)违法订立与招投标文件不符的合同或协议。

五、国有及国有控股企业领导人员在国有资产管理运用及经济活动中的“红线”

1.违规进行投资、融资、担保、资金拆借、高风险投资业务、固定资产购建、账外经营等活动,造成企业资金损失、资产流失、重大潜亏,或者经营管理不善导致企业严重亏损。20条“红线”:(1)违规进行股权投资,对外投资未充分考虑企业实际能力,盲目扩张导致企业面临重大损失或财务风险。(2)骗取贷款,逃避银行债务。(3)违规利用外资,企业以虚报、冒领等手段骗取政府承贷或者担保的外国政府贷款、国际金融组织贷款。(4)违规发行证券、企业债券。(5)违规集资或者集资诈骗。(6)违规从事证券、期货等高风险投资。(7)违规拆入资金、出借资金,造成损失。(8)擅自签订借款、商品购销、工程建设等合同,导致签订、履行合同失职被骗。(9)未经授权随意为单位或个人提供担保。(10)违规向关联方提供担保,造成损失。(11)通过购建固定资产、设备与工程违规套取项目资金或者从项目中违规列支职工奖金、补贴、旅游费、福利费等,造成国有资产流失。(12)违规披露、不披露重要信息,造成股东、债权人或者其他人直接经济损失数额累计在五十万元以上。(13)违规披露、不披露重要信息,虚增或者虚减资产达到当期披露的资产总额百分之三十以上。(14)违规披露、不披露重要信息,虚增或者虚减利润达到当期披露的利润总额百分之三十以上。(15)违规披露、不披露重要信息,未按照规定披露的重大诉讼、仲裁、担保、关联交易或者其他重大事项所涉及的数额或者连续十二个月的累计数额占净资产百分之五十以上。(16)违规披露、不披露重要信息,致使公司发行的股票、公司债券或者国务院依法认定的其他证券被终止上市交易或者多次被暂停上市交易。(17)违规披露、不披露重要信息,致使不符合发行条件的公司、企业骗取发行核准并且上市交易。(18)违规披露、不披露重要信息,在公司财务会计报告中将亏损披露为盈利,或者将盈利披露为亏损。(19)违规披露、不披露重要信息,多次提供虚假的或者隐瞒重要事实的财务会计报告,或者多次对依法应当披露的其他重要信息不按照规定披露。(20)违规披露、不披露重要信息,其他严重损害股东、债权人或者其他人利益,或者有其他严重情节。

2.违规主导制订改制方案,干预操纵清产核资、财务审计和资产评估,将国有资产、主要业务通过低价折股、低价出租、无偿转让等方式转让、承包或者租赁给其他单位,造成国有资产严重损失。5条“红线”:(1)违规主导制订改制方案,干预操纵清产核资、财务审计和资产评估,造成国有资产严重损失。(2)违规将国有资产、主要业务通过低价折股、低价出租、无偿转让等方式转让、承包或者租赁给其他单位,造成国有资产严重损失。(3)国有企业管理层违规收购。(4)国有企业重组违规处置国有资源。(5)挪用企业、公司的资金。

3.其他在国有及国有控股企业资产管理运用和从事其他经济活动等方面履行经济责任不当。5条“红线”:(1)未按规定制定并执行“三重一大”事项实施细则。(2)未按规定完善法人治理结构,内部监督管理和风险控制存在重大制度缺陷。(3)未经企业领导班子集体研究和未经履行国有资产出资人职责的机构批准,决定大额捐赠、赞助事项。(4)国有企业未经批准擅自实行产权激励制度或违规发放薪酬。(5)未经履行国有资产出资人职责的机构和人事主管部门批准,决定本级领导人员的薪酬和住房补贴等福利待遇。

六、领导干部在执行公务活动或者经营管理活动中履职的“红线”

1.在执行公务活动或者经营管理活动中存在读职行为。8条“红线”:(1)对需要政府、政府部门决定的征收征用、城市房屋拆迁等事项违反规定办理,引发群体事件的。(2)明知项目的生产和建设对环境有重大影响,通过明示或者暗示的方法予以支持的,或者阻碍环保执法的。(3)无视城乡规划管理规定,通过明示或者暗示的方法改变建设规划,给城市建设带来严重损失和恶劣社会影响的。(4)违反建设用地管理规定,非法批准征用、占用土地,导致基本良田保有数不达标,耕地抛荒撂荒现象严重的。(5)非法低价出让国有土地使用权。(6)非法无偿或者低价出让国有资产,管理层违规收购国有资产。(7)在改制重组中无偿、低价违规处置国有企业的矿产等国有资源。(8)对违反财政、金融、工商管理、海关、会计、统计等方面法律、法规的行为长期失察或者发现后不予纠正。

2.在生产经营与经济活动中存在失职行为。6条“红线”:(1)管理混乱,致使生产和基本建设方面发生重大质量、技术事故。(2)盲目批准签订合同,购进不合格及不适用的设备、技术,给国家造成重大损失的。(3)不了解对方资信情况,盲目与之签订合同,或擅自改变合同,或未签订合同即预付货款,以及为对方担保贷款而被骗,造成重大损失。(4)国家机关工作人员签订、履行合同失职被骗。(5)国有公司、企业、事业单位直接负责的主管人员签订、履行合同失职被骗。(6)国家机关工作人员违规担保,失职被骗。

七、领导干部在遵守廉洁自律有关规定方面的“红线”

1.利用职务上的便利,干预或者插手经济活动。10条“红线”:(l)违反规定干预或者插手基本建设项目招投标、承包和发包。(2)违反规定干预或者插手土地使用权出让。(3)非法批准征用、占用土地。(4)非法低价出让国有土地使用权。(5)违反规定干预和插手房地产开发经营。(6)违反规定干预和插手矿产资源开发利用。(7)违反规定干预和插手政府采购。(8)违反规定干预和插手国有企业重组改制。(9)违反规定干预和插手产权交易。(10)违反规定干预和插手经济纠纷。

2.违规发放津贴补贴。9条“红线”:(1)超标准、超范围发放公务员奖励。(2)无依据发放津贴、补贴、奖金,或者擅自提高津贴、补贴、奖金标准。(3)违反规定发放公务员加班费。(4)以各种名义滥发钱物。(5)违反规定用工会经费和职工福利费普遍发放现金、有价证券或实物。(6)把发放应休未休年假工资报酬,当成普遍发放工资福利。(7)以办公用品等名义购买购物卡用于发放职工福利、奖金、津贴、补贴。(8)用商业预付卡进行公款消费。(9)违反规定用公款购买商业保险,缴纳住房公积金。

八、对经济责任审计查出的问题进行责任界定的规定

1.明确责任界定的范围。(1)违反有关法律法规、国家有关规定、单位内部管理规定的。(2)造成国家利益损失、公共资金或国有资产(资源)损失浪费、生态环境破坏以及损害公共利益等后果的。(3)所管辖地区内发生重大违法违纪问题或者造成重大损失浪费等后果的。(4)其他失职、读职和职责范围内不履行或者不正确履行经济责任的行为。

2.掌握责任界定的情形。对直接责任的具体情形,以地方党政主要领导干部为例,有9个方面:(1)地方党政主要领导干部本人违反法律法规、国家有关规定、单位内部管理规定的。(2)地方党政主要领导干部授意、指使、强令、纵容、包庇下属人员违反法律法规、国家有关规定和单位内部管理规定的。(3)未经民主决策、相关会议讨论或者文件传签等规定的程序,由地方党政主要领导干部直接决定、批准、组织实施重大经济事项,并造成国家利益重大损失、公共资金或国有资产(资源)严重损失浪费、生态环境严重破坏以及严重损害公共利益等后果的。(4)地方党政主要领导干部主持相关会议讨论或者以文件传签等其他方式研究,在多数人不同意的情况下,直接决定、批准、组织实施重大经济事项,由于决策不当或失误造成严重后果的。(5)地方党政主要领导干部作为脱贫攻坚、粮食安全、大气污染防治、党风廉政建设、保障性安居工程、淘汰落后产能、耕地保护等第一责任人(负总责),未能完成其目标责任的。(6)地方党政主要领导干部担任地区重大项目推进领导小组、财经工作领导小组等重点工作领导小组组长作出的相关决策,因决策不当或失误造成严重后果的。(7)地方自定的涉及地区经济社会发展重大发展目标任务未按期完成,对地方经济社会发展造成严重后果的。(8)地方政府主要领导干部对于以往审计发现问题未及时督促整改的。(9)其他失职、读职或者应当承担直接责任的。

对主管责任的具体情形,以地方党政主要领导干部为例,有9个方面:(1)除直接责任外,地方党政主要领导干部对其直接分管或主管的工作,不履行或者不正确履行经济责任的。(2)除直接责任外,地方党政主要领导干部主持相关会议讨论或者以文件传签等其他方式研究,并且在多数人同意的情况下,决定、批准、组织实施重大经济事项,由于决策不当或者决策失误造成国有利益损失、公共资金或国有资产(资源)损失浪费、生态环境破坏以及损害公共利益等后果的。(3)地方党政主要领导干部疏于监管,致使所管辖地区普遍发生重大违法违纪问题,或造成重大损失浪费、生态环境破坏等严重后果的。(4)由地方党政主要领导干部主要负责或重点推进的项目,由于不作为、慢作为,造成项目未按期完成的。(5)地方政府主要领导干部未直接分管审计工作或者未能督促以往审计发现问题整改到位的。

对领导责任的具体情形,除直接责任和主管责任外,为地方党政主要领导干部对其职责范围内不履行或者不正确履行经济责任的其他行为。

九、地方党政主要领导干部履行经济责任的“底线”

1.统筹和推动地区经济社会发展。

1)地区经济社会发展战略规划的研究制定及执行效果。地区经济社会发展战略规划符合党中央、国务院和上级党委政府有关经济社会工作重点,符合国家有关法律法规,符合国家主体功能区战略规划,符合地区可支配财力及生态环境承载能力等实际情况;制定与国家主体功能区等战略规划相配套的政策措施,推动完成耕地保护、粮食安全、棚户区改造、脱贫攻坚、环境保护等目标责任;有效推进科技创新、节能减排、经济发展方式转变等。

2)地区经济社会发展。体现在5个方面:一是完成经济社会发展主要指标。包括地区生产总值、人均地区生产总值、地方财政收支总额、地区工业增加值、城乡居民人均可支配收入等经济社会发展主要指标的总量及其增减变化情况;地区经济增长速度与财政收支总额、地区工业增加值等的匹配程度;第一二三次产业结构、地方财政收支结构、地方政府可支配财力、地方政府性债务总额、固定资产投资结构、地区城镇化率等。二是自然资源资产。包括地区土地、矿产、森林、水、大气等自然资源资产的开发利用以及生态环境保护,地区主要污染物排放量、城乡污水处理率、单位地区生产总值能耗等增减变化。三是民生保障。包括义务教育普及水平、医疗卫生水平、社会保障覆盖范围、就业、城乡住房保障以及其他公共服务等。四是经济社会发展质量和潜力。包括产业结构、地方财政收支结构、地方政府性债务总额、固定资产投资结构等合理,扩大有效投资等经济结构调整措施有效。

3)创新发展。包括将科技创新发展工作放在地区经济社会发展全局的核心位置,将科技和经济深度融合。

4)重大突发事件应对处置。包括对地区突发的公众关注度高、社会影响大、危害程度大的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等及时采取应对措施,建立重大突发事件的监测、报告、预警和防范机制,提高应急处理能力。

2.贯彻执行有关方针政策和决策部署。

1)贯彻执行党中央、国务院和上级党委政府有关重大方针政策和决策部署,结合地区实际,制定出台贯彻落实的具体措施。

2)贯彻执行重大方针政策和决策部署。体现在5个方面:一是国家宏观调控政策。包括贯彻落实国家财政政策、税收政策、金融、土地、投资等宏观调控政策。二是国家产业政策。包括严格执行国家产业政策,促进结构调整和转型升级;各类经济开发区、工业园区的扶持政策与国家政策相一致。三是国家环境保护政策。包括严格执行国家环保政策,地区环保政策和制度,完成相关约束性指标,有效推动节能减排工作、淘汰落后产能。四是民生政策。包括落实教育、就业、养老、医疗、保障性住房、新农村建设等民生政策,完成相关目标责任书。五是简政放权政策。包括政府按规定减少审批、资质资格许可、认定事项,下放行政审批事项、清理规范行政审批中介服务;理顺部门职责关系,减少职责交叉和分散;建立统一规范的公共资源交易平台,整合工程建设项目招标投标、土地使用权和矿业权出让、国有产权交易、政府采购等平台。

3)对本级党委、政府及相关部门贯彻执行有关方针政策和决策部署的情况进行监督检查。

3.重大经济决策。

1)建立健全重大经济决策制度。包括建立健全本级党委工作规则、议事规则等重大决策制度,规范决策程序,明确权限和标准;建立健全重大决策事项的监督检查和责任追究等保障制度。

2)抓好重大经济决策事项。包括重大资金安排、重大投资建设项目、重大国有资源配置、重要国有企业改制重组、重大国有资产处置、重大招商引资项目、年度预算安排与重大调整、本级政府性债务举借、工业园区或开发区建设、大额度资金使用等重大经济事项。

3)把握重大经济决策要求。体现在3个方面:一是决策内容的合法性。决策内容遵守国家有关法律法规,执行国家宏观调控、产业发展、环境保护等政策,符合创新、协调、绿色、开放、共享发展理念,与地区经济社会发展总体规划相一致,符合地区经济社会发展的实际等。二是决策程序的合规性。决策过程遵循民主讨论、集体研究、科学决策等决策程序,进行充分可行性研究论证和广泛听取各方面意见。

三是决策执行情况及其效果。决策执行及时、有效,督促检查决策执行,实现预期目标和效益。

4.财政管理监督。

1)深化财税体制改革。推动政府性资金综合预算、国库集中支付、财政转移支付等地区财政管理体制改革,持续改进地区基本公共服务均等化,本级政府向本级人大编报的预决算完整,预算安排和调整规范,审批程序合法。督促制定符合地区实际的财政管理政策制度。

2)财政收支。地方财政收支真实、合法和效益;按照中央和地方政府的要求足额安排社会救济、养老保险、医疗保险、农业、教育、创新和科技支出等;政府采购预算编制完整,采购制度执行严格,会议费、培训费、“三公”经费等支出合规;财政转移支付资金的管理使用科学、有效,有关政策目标得到有效落实;地方性债务风险可控。

3)地方政府性债务。建立健全地区政府性债务举借、管理、分配和使用、偿还、风险管控等制度并严格执行,实现举借债务预期目标和效益;政府债务化解决策合规、措施有效。

4)财政存量资金。统筹使用结存时间长、无指定用途或由于政策背景发生变化等原因的存量财政资金,尤其关注民生等需重点支持领域资金长期闲置问题。

5)党委工作部门管理的重大专项资金监管。高端人才引进资金、文化宣传发展资金等重大专项资金的设立经过本级党委常委会研究讨论,符合国家有关法律法规,符合地区实际,建立健全管理使用制度,严格监管,实现预期效益。

5.自然资源资产开发利用及生态环境保护。

1)自然资源资产开发利用及保护。包括地区自然资源资产开发的合法性、管理的有序性、使用的有效性及生态环境保护。体现在3个方面:一是土地资源的开发利用保护。包括完成土地资源管理的耕地保有量、基本农田保护、湿地资源保护等约束性指标及目标责任制;完成耕地质量调查监测评价工作情况,落实耕地质量保护与提升政策。二是水资源的开发利用保护。包括落实水资源开发利用保护措施,履行水污染防治责任。三是森林资源的开发利用保护。包括防止人为因素造成林木损毁和森林面积不合理减少、质量下降,完成天然林资源保护、退耕还林等重点生态保护工程建设任务。

2)生态环境保护。包括根据地区实际研究制定生态环境保护规划、制度、约束性指标及有效执行。体现在3个方面:一是落实环境保护政策。制定地区经济发展规划时同步进行环境影响评估,执行最严格生态环境保护制度;完成节能减排、淘汰落后产能等有关责任目标任务,对发生重大环境污染事件或者严重环境破坏事件作出处理处罚。二是推进城市污水处理和城乡生活垃圾无害化处理,完成大气污染防治有关约束性指标,严格执行脱硫电价、脱硝电价等经济政策,查处超标排放或偷排偷放等。三是环境治理资金筹集分配和使用合法合规,环境治理项目实施及运行有效,执行环境影响评估、审批及执法等制度和措施。

6.改善民生。

1)教育、医疗、卫生。持续改善和提高地区教育、医疗、卫生等,教育、文化、医疗、卫生财政资金投入与经济发展速度相匹配,满足人民群众实际需求。

2)社会保障。实现养老、医疗、失业、社会救助等城乡全面覆盖,社会保障资金的筹集、管理和使用合法合规、保障性住房建设质量和配套设施达到规定标准,保障性住房分配和住房补贴发放合法合规、公平公正。

3)就业。实现新增城镇就业人数、新增职业教育和就业培训机构、新增职业教育和就业培训人数等目标,劳动就业专项资金的投入、管理和使用合规有效。

7.履行党风廉政建设职责及廉洁从政。

1)履行党风廉政建设主体责任。体现在3个方面:一是贯彻落实党中央、国务院以及上级党委政府、本级党委政府有关党风廉政建设部署和要求。结合地区实际研究制订党风廉政建设工作计划、目标要求和具体措施,召开会议专题研究党风廉政建设工作,明确领导班子在党风廉政建设中的职责和任务分工并按照计划推动落实,在职责范围内做到“四个亲自”(重要工作亲自部署、重大问题亲自过问、重点环节亲自协调、重要案件亲自督办)。二是建立健全地区党风廉政制度规定。包括建立行政权力清单、政府责任清单并据此构建符合地区实际的廉政风险防控机制,建立党风廉政建设责任制的检查考核制度,制定切实可行的责任追究办法,加大问责工作力度,健全责任分解、检查监督、倒查追究的完整链条,强化对权力运行的制约和监督,从源头上防治腐败。三是查处重大腐败案件。严肃查处地区发生违反有关廉政规定的普遍性行为或群体性事件,本级政府班子成员和直接管理的领导干部发生的重大违法违纪案件。坚决纠正损害群众利益的行为,对严重违纪违法行为隐瞒不报、压案不查、未追究责任或责任追究处理决定不落实等问题,及时督促下级党委政府予以纠正。

2)本人遵守廉洁从政有关规定。包括不利用职权和职务上的影响私自从事营利性活动,谋取不正当利益;不以权谋私、失职渎职、贪污受贿、侵吞国有资产;不违规兼职取酬;不违反公共财务管理和使用规定,假公济私、化公为私;不超标准配置公务用车、办公用房、个人住房等;不违规职务消费等。

除明确上述领导干部履行经济责任的“红线”和“底线”外,当前,领导干部履行经济责任应把握4个重点:一是处理好政府和市场的关系,处理好改革、发展和稳定的关系。二是将贯彻中央政策措施,推进改革,维护民生,转变发展方式,调整产业结构作为当前履职尽责的重点。三是解决好在决策、执行、监督的权力运行体系中如何恰当履职的问题。四是有效调动各级领导干部的积极性,解决好简政放权和创新发展的难题。

当前,领导干部履行经济责任,在思路和方向上还应当注重以下10个方面:一是立足实际,目标清晰。二是执行政策,科学发展。三是统筹兼顾,把握大局。包括关系区域经济社会发展的重大事项和决策,关注重要资金、资产、资源和环境保护。四是加强管理,控制风险。包括社会管理风险、政府投资类公司和国有企业的经营风险。五是慎重决策,履行程序。特别是重大投资要充分估计财务杠杆的承受能力,重大国有资产重组要充分估计其复杂性。六是党委政府,分工负责。要正确处理好党委决策与政府执行的关系,共同实现发展目标。七是解决问题,不留“尾巴”。要及时处理问题,避免遗留问题,防止管理失效拖垮事业。八是重视审计,运用结果。审计监督是综合性的财政经济监督、独立的专业监督,审计结果是领导干部管理与决策的依据和参考。九是遵纪守法,廉洁自律。领导干部要管好权力、管好自己、管好亲属和身边工作人员。十是自我完善,九种意识。领导干部履行经济责任,要增强法律意识、民主意识、发展意识、责任意识、管理意识、风险意识、价值意识、市场意识、竞争意识。

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